EU-Osterweiterung und Arbeitsmigration:

Politische Herausforderungen und mögliche Handlungsoptionen

Norbert Cyrus

1. Einleitung und Bestandsaufnahme

In den Verhandlungen über die EU-Osterweiterung spielte die Frage der Gewährung der Arbeitnehmerfreizügigkeit bekanntlich eine große Rolle. Inzwischen wurde ein Regelung ausgehandelt, die für alle beteiligten Seiten annehmbar ist, allgemein als gelungener politischer Kompromiß betrachtet wird. Mit Blick auf dieses Ergebnis, das den Beitritt der mittel- und osteuropäischen Kandidatenländer ermöglicht, kann der gefundene Kompromiß für den politischen Prozeß der EU-Osterweiterung durchaus als positiv bewertet werden.

Aber: Die realen und die (vor allem unsachlich) beschworenen Probleme, die mit der Gewährung der Arbeitnehmerfreizügigkeit verbunden sind, werden mit der Übergangslösung weder angepackt noch gelöst, sondern einfach nur aufgeschoben. Es wird zwar argumentiert, dass die Übergangsregelung die Möglichkeit schafft, sich auf die Freizügigkeit von Arbeitnehmern aus MOE-Staaten einstellen zu können. Aber: Diese Chance muß auch konkret angepackt werden. Doch bisher ist davon nichts zu spüren. Bisher werden keine Diskussion um Konzepte und Maßnahmen geführt, die an die kommende MOE-Arbeitnehmerfreizügigkeit und allgemein zunehmende Transnationalisierung von Arbeitsmärkten heranführen. Wenn die Übergangszeit nicht zur „Heranführung“ genutzt wird, ergeben sich mindestens drei Gefahren:

1. Es besteht die Gefahr, dass die mit dem Status Quo verbundenen aktuellen (und schon lange bestehenden) Probleme transnationaler Arbeitsmigration (nicht nur) aus MOE-Staaten nur noch als Übergangsphänomene betrachtet und nicht mehr politisch konstruktiv bearbeitet werden.

2. Damit wird aber auch die Chance vertan, sich auf die kommende Arbeitnehmerfreizügigkeit und die weitere Transnationalisierung der Arbeitsmärkte bereits im Vorfeld politisch bewußt institutionell einzustellen.

3. Weiterhin besteht beim bloßen Weiterlaufen-lassen die Gefahr, dass die Diskussion zum Zeitpunkt der Vollendung der Arbeitnehmerfreizügigkeit von politischen Interessensgruppen ausgenutzt und wieder aufflammen wird – mit hohem politischen Schaden.

Vor diesem Hintergrund sind Überlegungen und Konzepte nötig, die

1. auf eine angemessenere Regelung der aktuellen Lage bei der Arbeitskräftemobilität abzielen, und damit

2. eine vorweg genommene Anpassung an die zukünftige Situation der Arbeitnehmerfreizügigkeit und allgemein transnationalisierter Arbeitsmärkte erreichen, und so

3. einem Wiederaufflammen von Ängsten vor einer Einführung der Arbeitnehmerfreizügigkeit entgegenwirkt.

2. Aktuelle Probemlagen und politische Herausforderungen

Die Gewährung der Arbeitnehmerfreizügigkeit umfaßt zwei getrennte Problemdimensionen: die mentalen Disposition und die faktische Situation. Eine politische Bearbeitung muß beide Dimensionen im Blick haben.

Probleme der mentalen Disposition

In der aktuellen Diskussion besteht eine große Diskrepanz zwischen den Experten-Prognosen und den von Interessensgruppen verbreiteten alarmistischen Szenarien. Politische Interessensgruppen knüpfen zur Verfolgung eigener Ziele an stereotype Bilder und Vorurteile an, die im kollektiven Gedächtnis verankert sind. Danach wird die Gewährung der MOE-Freizügigkeit zu einer massenhaften Zuwanderung aus MOE mit einer Verdrängung inländischer Arbeitnehmer führen. Mit unzutreffenden kausalen Verknüpfungen und Übertreibungen, die die übereinstimmenden Ergebnisse aktueller wissenschaftlicher Prognosen zur Entwicklung der Zuwanderung aus den MOE-Staaten bewußt ignorieren, wird das alte Stereotyp einer drohenden Massenzuwanderung aus MOE aktualisiert und verstärkt: Dieser Appell an kollektiv erinnerte Bilder re-aktiviert und verstärkt eine Sichtweise in der Bevölkerung, in der die Gewährung der Freizügigkeit vor allem mit Angst besetzt und negativ betrachtet wird. Diese mentale Disposition erschwert einen realistischen und pragmatischen Umgang mit der gegenwärtigen und zukünftigen Arbeitsmigration.

Die aktuelle Politik ist oft mehr daran ausgerichtet, die bestehenden mentalen Dispositionen zu bedienen oder gar für eigene Interessen zu schüren und zu instrumentalisieren als diesen entgegenzutreten und sie aufzulösen. Die politische Bearbeitung der gegenwärtigen und zukünftigen Arbeitsmigration hat sich nicht von diesen mentalen Dispositionen leiten zu lassen, sondern von realistischen und pragmatischen Erkenntnissen auszugehen mit dem Ziel, die Dispositionen zu verändern.

Probleme der faktischen Situation

Die vorhandenen wissenschaftlichen Prognosen zur zukünftigen Entwicklung der Zuwanderung aus MOE-Staaten legen dar, dass die Einführung der Arbeitnehmerfreizügigkeit keine Massenzuwanderung zur Folge haben wird. Darüber hinaus sind die vorhandenen Studien jedoch recht undifferenziert. In der Diskussion um die Folgen der EU-Osterweiterung wird pauschal von Arbeitnehmerwanderung bzw. Arbeitsmigration gesprochen und zu wenig zwischen verschiedenen Kategorien von Arbeitsmigration differenziert. Welche Auswirkungen die Freizügigkeit auf die Arbeitsmärkte in den Aufnahmeländer haben wird, hängt aber maßgeblich davon ab, um welche Zuwanderungskategorien es sich handelt: Handelt es sich um dauerhafte Zuwanderung, temporäre Zuwanderung (Lebensmittelpunkt für einen befristeten Zeitraum im Aufnahmeland) oder Pendelmigration (Lebensmittelpunkt im Herkunftsland, Einkommenstätigkeit im Zielland)? Erfolgt die Beschäftigung im Rahmen der Arbeitnehmerfreizügigkeit oder der Dienstleistungsfreiheit (als Selbständiger oder als entsandter Arbeitnehmer)? Ist die Beschäftigung legal, vorschriftswidrig oder illegal? Auf der Grundlage der Erfahrungen mit Arbeitskräftewanderungen nach Deutschland in den neunziger Jahren – die in der Diskussion um die Gestaltung der Zuwanderung aus den Beitrittsländern kaum Beachtung finden – kann von folgenden Einschätzungen ausgegangen werden:

1. Unter der Bedingung, dass die vorgeschriebenen sozialen und tariflichen Standards eingehalten bzw. durchgesetzt werden, wird die individuelle Arbeitnehmerfreizügigkeit zu keinen größeren Verdrängungsbewegungen führen.

2. Auch die im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit von Selbständigen durchgeführten Tätigkeiten werden unter der genannten Bedingung zu keiner Verdrängung führen.

3. Politisch brisant bleibt jedoch eine Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit, bei der durch die legale Ausnutzung regionaler Lohnkostendisparitäten oder Durchsetzung vorschriftswidriger Beschäftigung Wettbewerbsvorteile erreicht werden, die vor Ort als unfair betrachtet werden.

4. Problematisch bleibt auch die illegale Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer, da hier nicht nur soziale und tarifliche Standards unterlaufen, sondern auch Ausbeutungsverhältnisse durchgesetzt werden, die menschenrechtlich und zivilgesellschaftlich nicht akzeptabel sind.

Der Problemaufriß zeigt, dass eine seriöse Diskussion und politische Bearbeitung keine pauschale Bewertung vornehmen darf. Statt pauschaler Argumente und Maßnahmen sollten differenzierte, problemorientierte Ansätze zu verfolgen. Ob es dabei mehr in Richtung marktliberaler oder mehr sozialpolitischer Arrangements gehen soll ist eine politische Entscheidung.

3. Vorschläge/Handlungsansätze

Die EU-Osterweiterung ist nicht die Hauptursache für die tatsächlichen oder heraufbeschworenen Probleme. Vielmehr bilden allgemeinere Trends wie Globalisierung der Wirtschaft, Konkurrenz im gemeinsamen Binnemarkt (Europäische Integration), Deregulierung, Tarifflucht, Informalisierung, Konjunkturflaute usw. den Hintergrund. Maßnahmen zur Heranführung an die Situation der Freizügigkeit müssen daher im weiteren Kontext der Bewältigung all dieser Entwicklungen gestellt werden und wirken. Dabei sollten neben konkreten institutionellen Maßnahmen auch solche mit Wirkung auf die mentale Disposition verfolgt werden. Vor diesem Hintergrund möchte ich einige Ideen für eine Heranführungspolitik in Berlin bzw. des Landes Berlin skizzieren, die sich einerseits pragmatisch an dem realen Migrationsgeschehen orientieren, dabei das Ziel der Formulierung und Durchsetzung sozialer und tariflicher Standards verfolgen. Prinzipiell geht es um drei Ansatzpunkte, die der weiteren Präzisierung im Hinblick auf die juristische und politische Durchführbarkeit bedürfen:

1. Prophylaktische Durchlässigkeit

Bereits vor Vollendung der EU-Osterweiterung und Freizügigkeit sollte mehr Durchlässigkeit zur individuellen Arbeitsaufnahme praktiziert werden, um den letzten Schritt der Öffnung nicht als großen Einschnitt zu gestalten (der dann u.U. zu politischer Propaganda genutzt wird). Hier wären mehrere Ansätze denkbar:

· Die individuelle Beschäftigung von Arbeitnehmern aus den Kandidatenländern mit Bezug auf die Assoziationsabkommen und den EU-Beitritt erleichtern (im Rahmen von Kontingenten oder für bestimmte Branchen) oder ganz vorziehen.

· Die Bestimmungen und Anforderungen für eine Ausübung der Selbständigkeit, die nach den Assoziationsabkommen bereits heute prinzipiell möglich ist, so zu formulieren, dass die Ausübung einer selbständigen Tätigkeit wahrscheinlicher realisiert werden kann, als es zur Zeit möglich ist. (Hier wäre es denkbar, solche Bedingungen und Beschrfänkungen, die nur gegenüber MOE-Antragstellern bestehen, aufzuheben). Mit Blick auf die Aktivitäten polnischer Selbständiger in Berlin sollte die Bilanz der Berlin-polnischen Wirtschaftsförderung evaluiert werden. Das Problem der illegalen Beschäftigung von Haushaltsarbeiterinnen könnte auch in diesem Kontext betrachtet werden, denn diese verstehen sich selber oft als Selbständige, die Dienstleistungen für private Haushalte anbieten. Es wäre eine sozial notwendige und politisch viel versprechende Initiative, Überlegungen zur Legalisierung dieses Arbeitsmarktsegmentes anzustellen. Dabei könnte mit Teilen der Frauenbewegung und feministischen Wissenschaftlerinnen kooperiert werden.

· Bei der Vorbereitung auf die volle Einführung der Freizügigkeit sollten die bereits in Berlin lebenden Staatsangehörigen der Beitrittsländer nicht vergessen werden. Ein Problem, dass diese aktuell betrifft und auch im Zusammenhang mit der Osterweiterung besteht, ist die Frage der Anerkennung von Diplomen und Zeugnissen. Beratungsstellen beklagen, dass zum Beispiel Diplome polnischer Bildungseinrichtungen bei Aussiedlern aus Polen anerkannt werden, nicht aber bei polnischen Staatsangehörigen. Insgesamt sollte den dauerhaft und rechtmäßig in Berlin lebenden Ausländern der Zugang zum Arbeitsmarkt nicht verwehrt und zumindest erleichtert werden.

2. Soziale und tarifliche Standards sichern

Die arbeits(erlaubnis)rechtlichen Rahmenbedingungen und Instrumente im Inland auf die aktuelle Situation transnational verfaßter Arbeitsmärkte einstellen. Dabei geht es im Kern darum, Instrumente zur Regulierung der Arbeitsmarktbeziehungen zu finden, die auf den immer stärker transnational verfaßten, EU-offenen Arbeitsmärkten effektiver greifen und bestehende soziale und tarifliche Standards absichern. Maßnahmen in diese Richtung sind elemenar, weil sonst bei den oben skizzierten und auch allen anderen, eher öffnenden Ideen der Vorbehalt geäußert wird, dass es zum Unterlaufen sozialer Standards und zur Verdrängung kommt.

• In diesem Zusammenhang sind gezielte Maßnahmen zur Stärkung von Rechtssicherheit und Konfliktfähigkeit aller Beschäftigten unabhängig vom arbeitsrechtlichen und arbeitserlaubnisrechtlichem Status erforderlich. Soziale und tarifliche Standards können nicht gegen, sondern nur mit den Beschäftigten durchgesetzt werden. Daher ist die Einrichtung und Förderung entsprechender Beratungsstellen und auch die Einführung einklagbarer gesetzlicher Mindeststandards geeignet, um rechtsfreie Räume und Schattenwirtschaft einzudämmen.
• In den letzten Jahren wurde der finanzielle und personelle Mitteleinsatz zur Bekämpfung illegaler Beschäftigung und Schwarzarbeit erheblich ausgeweitet. Die verfügbaren statistischen Daten der verschiedenen Kontrollbehörden ermöglichen jedoch keine Einschätzung von Gesamtergebnis und Effizienz. Diese Unsicherheit bildet die Grundlage für verzerrte Darstellungen und eine Markierung von Ausländern als Sündenböcken. Sozialwissenschaftliche Studien und die Ergebnisberichte der Verfolgungsbehörden bieten Hinweise, dass die gesetzten Ziele, insbesondere die Verfolgung der „hauptverantwortlichen Arbeitgeber“, nicht angemessen realisiert werden. Stattdessen werden überwiegend abhängig Beschäftigte aufgegriffen und bestraft, die nach Aussagen von Ermittlern „austauschbar“ sind. Die bisher praktizierten Maßnahmen zur Bekämpfung illegaler Beschäftigung und Schwarzarbeit sollten im Hinblick auf Zielerreichung und Effizienz evaluiert und Alternativen zu Ausländer diskriminierende Kontrollverfahren erprobt werden.

3. Einstellungen und Mentalitäten ändern

Die Realisierung der skizzierten Ideen würde die Einstellungen und mentalen Dispositionen in der Bevölkerung beeinflußen, setzt aber selber schon veränderte Einstellungen bei politischen Schlüsselakteuren voraus.

• Daher sollten die vorhandenen parlamentarischen Möglichkeiten wie Anfragen, öffentliche Anhörungen oder Gesetzesinitiativen genutzt werden, um Positionen zu vertreten und Schlüsselakteure zu erreichen.
• Die Zusammenarbeit mit außerparlamentarischen Akteuren in diesen Feldern sollte gezielt gesucht werden, um bereits praktizierte Ansätze mit unterstützenden Charakter zu stärken und zu verbreiten, etwa entsprechende Aktivitäten der IG Bau (Ansprache von Arbeitern an Arbeitsplätzen, internationale Gewerkschaftskooperationen) oder in der Migrationssozialarbeit.